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Limites orçamentários no Brasil: Decisão é dos 3 poderes
Decisões político-orçamentárias são essencialmente do Legislativo e do Executivo em nosso país.

Diante de grave crise financeira do Estado Brasileiro, é imperiosa a adoção de fortes medidas de contenção dos gastos públicos. O Poder Judiciário certamente deve participar deste movimento, como, aliás, já o vem fazendo desde há muito.
No entanto, como se verá, a Proposta de Emenda Constitucional nº 241/2016 apresentada pelo Poder Executivo, que “altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal”, estipula indevidamente limites para o orçamento do Poder Judiciário sem a participação deste, revelando-se como mais um momento de interferência entre os Poderes de nossa República.
Com efeito, desde a Revolução Francesa (Século XVIII), o Estado Moderno vem sofrendo mutações as mais diversas nas relações que se estabeleceram entre seus Três Poderes.
Os estados-nação democráticos foram construídos sobre a ideia da repartição de seus poderes ou funções com o nítido objetivo de se evitar a tirania, sendo que o Brasil também seguiu esse sistema.
Em nossa curta História republicana, as relações entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário tem se alterado também sob vários aspectos no tempo, ao ponto de se identificarem inclusive crises nesse relacionamento, falando-se, por exemplo, em crise do sistema representativo ou até em hipertrofia do Poder Executivo.
No sistema constitucional brasileiro, essas relações entre os Poderes do Estado envolvem atividades que se interpenetram, havendo ingerências mútuas entre eles, tal como se observa no controle jurisdicional de atos dos Poderes Executivo e Legislativo, nas nomeações de magistrados pelo Poder Executivo e nas normas criadas pelo Legislativo que diretamente influenciam nas atividades do Poder Executivo e no Poder Judiciário.
Dentre essas normas, ganham destaque as chamadas leis orçamentárias, cuja iniciativa em nosso ordenamento é exclusiva do chefe do Poder Executivo, mas que são editadas, inclusive com possibilidade de emendas, pelo Poder Legislativo.
As decisões político-orçamentárias são, assim, essencialmente do Poder Legislativo e do Poder Executivo em nosso país, o que decorre naturalmente da iniciativa de cumprimento de políticas públicas e metas que está na essência das atribuições desses Poderes.
Por isso, fica evidente a força que possui o Poder Legislativo neste particular, sendo que, na atualidade, diante da crescente força política que tem angariado o Poder Executivo, com notória influência direta sobre o Legislativo, observa-se que o Poder Judiciário tem ficado razoavelmente prejudicado nesta vital parte das decisões políticas do País.
Diz-se vital porque é somente quando a quantidade de recursos financeiros recebidos é compatível com as despesas necessárias ao cumprimento de suas tarefas, que se pode considerar realmente autônomo um ente ou Poder do Estado.
Nessa linha, justamente com a clara convicção da relevância do tema para a preservação de sua independência, o Constituinte pátrio determinou expressamente que ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira, podendo os tribunais preparar suas propostas orçamentárias desde que de acordo com alguns limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na chamada lei de diretrizes orçamentárias
No entanto, essa autonomia financeira é por vezes afrontada pelos demais Poderes, como se observa de algumas lides já julgadas pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 1.578, rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 4-3-2009, Plenário, DJE de 3-4-2009; ADI 4.426, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 9-2-2011, Plenário, DJE de 18-5-2011; ADI 468-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADI 810-MC, Rel. Min. Francisco Rezek).
Mais recentemente, em mais um episódio envolvendo Poderes do Estado e o orçamento público, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Carlos Ayres Britto chegou expressamente a dizer que “há distorções conceituais nas relações entre os Três Poderes. O Poder Executivo federal, por exemplo, confunde o Orçamento da União com o seu próprio orçamento, como se não houvesse uma contitularidade dos Poderes Legislativo e Judiciário [na elaboração] orçamentária” (Agência Brasil, 18/07/2012).
Também naquele ano, os Estados Unidos da América viram uma Corte Federal decidir acerca da ingerência do Poder Legislativo sobre remuneração do Poder Judiciário, prestigiando a independência e a autonomia deste (Tillman, Zoe. Court says Congress can’t block pay hikes for judges. In: National Law Journal. Disponível em: http://www.law.com/jsp/nlj/PubArticleNLJ.jsp?id=1202574109942&slreturn=20120923202350. Acesso em 20/08/2013).
Esses casos apenas exemplificam e explicitam a atualidade de um tema tão caro ao equilíbrio de nosso sistema de governo.
Atualmente, a grave crise financeira que assola o país gerou um movimento legítimo dos Poderes Executivo e Legislativo no âmbito federal no sentido de impor limites aos gastos públicos para os próximos vinte anos.
Apesar da relevância e urgência do tema, a chamada PEC nº 241/2016, que tramitou no Congresso Nacional, padece de um vício insanável porque simplesmente alija o Poder Judiciário totalmente da análise e fixação dos limites orçamentários de cada Poder, em evidente afronta ao que determina a Constituição.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988, reconhecendo que todo o poder emana do povo (art. 1.º, § 1.º), expressamente consagrou o princípio da separação dos poderes, determinando que o poder do Estado é dividido entre Legislativo, Executivo e Judiciário, os quais serão independentes e harmônicos entre si (art. 2.º).
Em seu texto, a Constituição Federal reforça a todo momento essa opção política, destacando também a adoção do sistema de freios e contrapesos.
Evidencia-se, então, que a Constituição do Brasil de 1988 dividiu as funções e os poderes do Estado entre administrar, legislar e julgar, atribuindo cada uma delas a um poder específico de forma precípua, respectivamente, ao Poder Executivo, ao Poder Legislativo e ao Poder Judiciário.
De outra parte, há pontos de intersecção nas atribuições dos poderes, bem como existem mecanismos de controles mútuos, o que deixa clara a opção pelo princípio da harmonia e pelo sistema freios e contrapesos.
Não é demais lembrar que a adoção do princípio da separação dos poderes pelo constituinte originário não pode ser alterada em nenhuma hipótese, tratando-se de cláusula constitucional pétrea, nos termos do seu art. 60, § 4.º, III.
Sequer pode ser admitida qualquer deliberação legislativa que seja tendente a abolir ou reduzir tal princípio, nem mesmo emendas constitucionais.
Nessa linha, como já se mencionou, a Constituição Federal diz expressamente ser assegurada ao Poder Judiciário a autonomia administrativa e financeira (art. 99, “caput”), sendo que, para isso, “os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias” (art. 99, § 1.º).
A autonomia financeira diz respeito ao poder de autogestão da própria atividade financeira, ou seja, das condutas relacionadas à obtenção de recursos e à realização de gastos.
Isto é imprescindível para haver verdadeira independência do Poder Judiciário.
Afinal, sem recursos financeiros necessários para o desempenho de tarefas, não há verdadeira autonomia de ente algum.
Conferir liberdade para uma entidade fazer suas escolhas e conduzir-se de acordo com elas não vale coisa alguma caso esta mesma entidade não tenha dinheiro suficiente para concretizar tais opções.
Como destaca Geraldo Ataliba:
“Pois, como falar-se de independência dos Poderes, se um deles fica subordinado financeiramente à proposta de outro e aprovação de um terceiro? “Se el tesoro es el resumen de todos los poderes” (Alberdi) e se ao deliberar sobre seu destino o Judiciário fica jejuno, como pretender-se que seja “igual” aos demais? Se, como disse um constitucionalista norte-americano, “o poder sobre as finanças é poder sobre a vontade” – para fundamentar a sábia tese yankee da irredutibilidade dos vencimentos dos magistrados – como afirmar-se a independência de um Poder que não dispõe sobre os próprios instrumentos?” (Autonomia do Poder Judiciário no plano estadual. Associação dos Magistrados Mineiros, ano I, v. I, 1983, p. 89, apud Jose Mauricio Conti. A autonomia financeira do Poder Judiciário. São Paulo: MP, 2006, p. 144)
Cabe, então, verificar qual a extensão desta autonomia financeira do Poder Judiciário assegurada pela Constituição Federal do Brasil, sendo que sua análise permite-nos identificar as seguintes características:
– os três Poderes, na lei de diretrizes orçamentárias, devem negociar e estipular limites para os orçamentos de cada um deles;
– com base nesses limites, os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias, encaminhando-as aos respectivos tribunais superiores;
– o Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores, no âmbito federal, bem como os Tribunais de Justiça, nos âmbitos estadual e distrital, encaminharão suas propostas consolidadas ao Poder Executivo;
– se isso não for feito, o Poder Executivo considerará os valores aprovados na lei orçamentária então vigente para fins de consolidação da proposta orçamentária anual;
– o Poder Executivo poderá ajustar as propostas orçamentárias que forem encaminhadas em desconformidade com os limites estipulados pelos três Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Ainda de acordo com a Constituição Federal, o Conselho Nacional de Justiça tem a atribuição de controlar a atividade financeira do Poder Judiciário, bem como zelar pela sua autonomia (art. 103-B, § 4.º e seu inciso I).
No âmbito da Justiça Federal, a Constituição determina o funcionamento junto ao Superior Tribunal de Justiça do chamado Conselho da Justiça Federal, que possui a função de supervisionar administrativa e orçamentariamente este ramo especial da Justiça da União (art. 105, § único, II).
No âmbito da Justiça do Trabalho, há, paralelamente a isso, a previsão do Conselho Superior da Justiça do Trabalho (art. 111-A, § 2.º, II).
A análise desses dispositivos constitucionais deixa muito clara a opção por um Poder Judiciário com forte autonomia financeira e a existência de controles internos bem delineados.
A ideia central é a da independência do Judiciário na formulação de suas políticas e na definição de seus gastos, devendo ser observados apenas os limites orçamentários definidos conjuntamente pelos três Poderes, bem como os demais princípios estabelecidos na própria Constituição.
A Constituição Federal também evidencia a adoção do sistema de freios e contrapesos nesta área orçamentária, com a fiscalização e controle pelo Executivo quanto ao respeito de certas balizas já nas propostas apresentadas pelos demais Poderes.
De outro lado, o Poder Legislativo também exerce este controle quando da apreciação e aprovação dos projetos de leis orçamentárias.
Mas, diante disso tudo, cabe a pergunta: pode haver fixação de limites orçamentários ao Poder Judiciário pelos outros Poderes à sua revelia?
A resposta disso é evidentemente negativa, sobretudo pelo que prevê expressamente o mencionado § 1º, do art. 99, da Constituição Federal.
Com isso não se quer dizer que, diante do enorme déficit atual das contas públicas, o Poder Judiciário poderia não se sujeitar à necessária redução de seus gastos.
Aliás, o Judiciário da União tem feito grandes sacrifícios a respeito neste ano de 2016.
A título exemplificativo, a Justiça Federal de Primeiro Grau em São Paulo muito tem feito em prol da redução dos gastos públicos neste momento de crise, alcançando economia de aproximadamente 20 milhões de reais neste ano. Para tanto, renegociou seus contratos de locação de imóveis; introduziu medidas de contenção de gastos com água e energia elétrica; diminuiu a utilização de veículos e o investimento em capacitação de juízes e servidores; reduziu seus contratos de reprografia, digitalização e de telefonia; excluiu cerca de 500 postos de terceirizados em serviços como limpeza, vigilância e manutenção predial e encerrou seu programa de estagiários, dispensando mais de 1.250 estudantes.
Claro que tais medidas provocam prejuízos à atividade-fim, mas reconheceu-se que eram imprescindíveis diante da presente crise.
O Poder Judiciário continuará fazendo sua parte e, em sendo necessário e possível, deverá tomar mais providências para redução de suas despesas. Mas o caminho, de acordo com nossa Constituição, não é a da mera imposição de limites orçamentários pelos demais Poderes.
Como visto, a fixação de limites de forma unilateral por meio de emenda constitucional vai de encontro ao Princípio da Separação dos Poderes tal como delineado pelo constituinte originário.
Já é mais do que tempo de serem respeitadas integralmente pelos demais Poderes as balizas da autonomia financeira do Poder Judiciário.
Devem, então, os chefes dos três Poderes, fixar conjuntamente, tal como quis o constituinte originário seus limites orçamentários.
A Constituição não pode ser desrespeitada e o Poder Judiciário ser aviltado.
Isso quer dizer que é inconstitucional toda e qualquer tentativa dos demais Poderes imporem limites financeiros à proposta orçamentária do Poder Judiciário sem que este participe deste processo de negociação.
Como já asseverou o C. Supremo Tribunal Federal a respeito:
“O STF, em duas oportunidades (ADI 468-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADI 810-MC, Rel. Min. Francisco Rezek), deferiu a suspensão cautelar da vigência de disposições legais que fixaram limite percentual de participação do Poder Judiciário no orçamento do Estado sem a intervenção desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em vista que se trata de impugnação dirigida contra a LDO do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixou o limite de 7% de participação do Poder Judiciário na receita geral do Estado totalmente à sua revelia.” (ADI 1.911-MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 19-11-1998, Plenário, DJ de 12-3-1999.)
“LDO: participação necessária do Poder Judiciário na fixação do limite de sua proposta orçamentária (CF, art. 99, § 1º).” (ADI 848-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 18-3-1993, Plenário, DJ de 16-4-1993.)
Portanto, deve haver uma discussão verdadeira envolvendo os três Poderes na fixação, na LDO, dos limites financeiros do orçamento do Poder Judiciário.
No entanto, rotineiramente, nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, tem sido utilizado como parâmetro para esse limite simplesmente o fixado na LDO anterior com alterações que ocorreram no decorrer do exercício e eventuais acréscimos para despesas não ordinárias já previstas, sem que o Poder Judiciário participe dessas definições.
Não se tem observado oportunidade e nem iniciativa do Poder Judiciário discutir esses critérios, mesmo diante de necessidades novas surgidas, como por exemplo as despesas decorrentes da informatização do processo judicial.
Na prática, tem sido constantemente utilizado pelo Judiciário o recurso a emendas parlamentares na fase legislativa do processo, o que demonstra a inconstitucionalidade dos limites.
Além disso, a fixação dos valores exatos disponibilizados ao Poder Judiciário é feita pelos órgãos técnicos da SOF, sendo que, como bem destaca José Maurício Conti:
“Outro aspecto relevante é a inexistência de mecanismos que permitam ao Poder Judiciário aferir a correção dos cálculos elaborados unilateralmente pela Secretaria de Orçamento Federal, não havendo previsão de participação, direta ou por meio de fiscalização, do Poder Judiciário nesse procedimento. É evidente que os complexos cálculos elaborados pela Secretaria de Orçamento Federal, bem como pelos demais setores do Poder Executivo no processo, seja para fixar os valores de previsão de arrecadação, seja para estabelecer os referenciais monetários previstos na lei de diretrizes orçamentárias, estão sujeitos a uma série de decisões que podem alterar significativamente o resultado final, sem que o Poder Judiciário nelas interfira, o que está em desacordo com o estabelecido na parte final do § 1º do art. 99 da CF, segundo o qual a fixação dos limites deve ser feita conjuntamente com os demais poderes” (Idem, p. 86).
Assim, também neste ponto há que se atuar a fim de que seja devidamente observada a autonomia financeira do Poder Judiciário.
Não se pode utilizar a séria crise atualmente vivida para sepultar de vez a autonomia financeira do Poder Judiciário, que já vem sido tão desrespeitada em nosso país, uma vez que o prejuízo para a Nação será evidentemente muito mais grave.
Nada disso é novo ou revolucionário. Ao contrário, apenas se está a exigir a obediência a uma das manifestações constitucionais do princípio da harmonia entre os Poderes da República.
O Supremo Tribunal Federal, que como Corte Constitucional, ao julgar processos como os citados acima, já estabeleceu o imperativo de participação do Judiciário na elaboração do orçamento. Deve, agora, exercer sua atribuição de modo ainda mais incisivo, enquanto órgão máximo de organização administrativa do Poder Judiciário, exigindo dos demais Poderes o respeito à sua independência e autonomia, com o apoio dos demais Tribunais Superiores, e do CNJ, CJF e CSJT. Ou seja, deve reivindicar seu lugar à mesa de discussão da elaboração da lei orçamentária do País.
Afinal, como visto, o Constituinte de 1988, recém saído de um regime ditatorial, preocupou-se em cuidar da divisão de atribuições e responsabilidades entre os Três Poderes, buscando assim evitar a predominância do Executivo perante os demais, o que já tinha causado tantos males ao País.
Não se pode agora, com argumentos de terror, recriar esse desequilíbrio, alijando indevidamente o Judiciário de um mínimo de participação na condução do seu próprio destino. O Poder Judiciário tem o dever de resistir a essa investida, não por mero capricho, mas para assegurar sua capacidade de cumprir o dever constitucional de oferecer uma melhor prestação de Justiça ao cidadão, e de impor limites quando os demais poderes agem em desacordo com a Carta Magna.
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